La guerre brutale en Ukraine a déjà eu un effet significatif sur les approvisionnements alimentaires et un effet encore plus important sur les marchés mondiaux, nécessitant une réponse urgente. Comme l’ont confirmé l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et d’autres, les besoins alimentaires les plus importants se trouvent en Ukraine même et dans les pays à faible revenu les plus dépendants des importations de blé, en particulier en Afrique du Nord et au Moyen-Orient. Les mesures visant à accroître et à cibler l’aide, par exemple par le biais du Programme alimentaire mondial, et à éviter d’aggraver la situation par des restrictions commerciales inutiles (telles qu’introduites par au moins un pays de l’UE), exigent la priorité. Les États membres de l’UE ont également une responsabilité envers leurs citoyens les plus vulnérables à une hausse du coût de la vie, attribuable à la hausse des prix de l’énergie, des denrées alimentaires et autres. L’UE pourrait contribuer à l’organisation et au financement d’une telle réponse.
Il est donc étonnant de voir que tant de réponses de l’establishment agricole de l’UE, y compris le commissaire européen à l’agriculture, Janusz Wojciechowski, et certains politiciens européens de premier plan, vont dans une toute autre direction. Les États membres et les parlementaires publient des déclarations ou répondent aux premières versions du document imminent de la Commission sur la sécurité alimentaire1 se sont concentrés de manière disproportionnée sur le soutien au secteur porcin, l’augmentation de la production de protéines dans l’UE et l’exigence de retards, voire de révisions, de la stratégie de la ferme à la table. Plusieurs ministères de l’agriculture font pression pour un affaiblissement des exigences environnementales dans leurs plans stratégiques de la PAC, qui sont sur le point d’être approuvés, ce qui aurait des conséquences substantielles sur cinq ans, allant bien au-delà de la crise actuelle.
Beaucoup supposent, avec peu de preuves présentées, qu’une augmentation immédiate de la production de l’UE est nécessaire. Les mesures de soutien aux éleveurs, puisqu’ils sont de grands consommateurs de céréales et de protéines, sont également importantes. Une précipitation particulière dans le lancement d’aides au secteur porcin est exigée, même si les prix augmentent. Ces préoccupations très immédiates, en particulier en ce qui concerne l’approvisionnement en aliments pour le bétail, ont étouffé une recherche plus stratégique de synergies avec le programme de durabilité, comme c’est le cas dans le secteur de l’énergie. Nous pouvons assister à tout le contraire dans l’agriculture, où le commissaire Wojciechowski et les principales voix politiques demandent de revenir sur le programme fondamental pour une agriculture plus durable en Europe: la stratégie de la ferme à la table. Ceci en dépit du fait que la plupart des mesures clés de la Stratégie n’ont pas encore été proposées et débattues et que l’un de ses principaux objectifs est d’accroître l’efficacité des ressources et de réduire la dépendance à l’égard des intrants dérivés des combustibles fossiles. Pour couronner le tout, il y a un mouvement d’États membres qui exigent l’autorisation de cultiver des protéagineux sur des parcelles rares de terres agricoles ayant une valeur environnementale, généralement connues pour leur manque de potentiel productif.
La crise alimentaire ne tient pas compte de préoccupations plus fondamentales, telles que les niveaux élevés de dépendance à l’égard des engrais azotés de plus en plus coûteux fabriqués à partir de gaz et le détournement croissant des cultures céréalières vers les biocarburants.
Il est essentiel que les dirigeants de la Commission et des États membres réexaminent cette approche biaisée de toute urgence et avant que des décisions stratégiques ne soient prises au sein de la Commission cette semaine. Un premier paquet de propositions de politique agricole a déjà été présenté au Parlement européen, et Ursula von der Leyen devrait examiner le tableau d’ensemble, y compris la réduction possible de la stratégie de la ferme à la table, avant la fin de la semaine.
Plus de production de l’UE?
L’augmentation rapide de la production dans les régions les plus riches du monde, telles que l’UE, ne figurait pas sur la liste des réponses urgentes requises par la FAO dans le système alimentaire mondial. La plupart des universitaires sont d’accord, soulignant que les solutions pour lutter contre la faim et les pénuries d’approvisionnement sont ailleurs. Un nombre croissant d’entre eux soutiennent que le changement alimentaire et la baisse de la production animale en Europe sont une meilleure solution. Toutefois, cela n’a pas empêché l’augmentation de l’offre d’être au premier plan de la réflexion des décideurs politiques agricoles de l’UE. Par exemple, Norbert Lins, président de la commission agri du Parlement auprès du commissaire à l’agriculture, a souligné dans une lettre du 7 mars l’importance d’accroître la production de protéines de l’UE pour l’alimentation du bétail. Plus généralement, il propose que « bien que l’augmentation de la production soit devenue notre priorité la plus importante, les plans stratégiques nationaux [dans le cadre de la PAC] devraient être évalués afin d’apporter les adaptations nécessaires aux nouvelles circonstances, y compris l’utilisation des flexibilités pertinentes pour augmenter la superficie des terres en production ». La tendance de longue date à augmenter la production de l’UE indépendamment d’autres préoccupations est considérée comme allant de soi, plutôt que fondée sur une justification convaincante. Elle est également en conflit direct avec les efforts visant à accroître l’efficacité des ressources dans l’agriculture (qui n’est pas remise en question dans le secteur de l’énergie) et à réduire les pressions sur l’environnement agricole qui entravent la réalisation des objectifs de l’UE en matière de climat et de biodiversité.
En revanche, certains des inconvénients évidents de l’augmentation de la production de l’UE n’ont pas reçu de temps d’antenne. Par exemple, l’agriculture européenne est particulièrement dépendante des engrais inorganiques (manufacturés), l’UE consommant environ 10 % de l’approvisionnement mondial. Les approvisionnements se sont resserrés et les prix ont considérablement augmenté depuis l’introduction d’une interdiction des exportations russes d’engrais à base d’azote, de potasse et de phosphate.
La question de l’azote
La principale matière première pour le composant le plus important de cet intrant, les engrais azotés, est le gaz naturel, ce qui représente une grande partie du coût de production et explique pourquoi les coûts du nitrate d’ammonium ont largement doublé depuis septembre 2021. Compte tenu du faible prix du gaz dans le pays, il n’est pas surprenant que les importations d’engrais à base d’azote proviennent principalement de Russie (50 % du total des importations de l’UE en moyenne depuis 2010).
Par conséquent, alors que l’UE élabore des stratégies visant à réduire la dépendance au gaz, à accroître l’efficacité énergétique et à accélérer le déploiement des énergies renouvelables en réponse à la crise ukrainienne, elle doit intégrer les engrais dans le cadre et réduire également cette manifestation de dépendance au gaz. Heureusement, la stratégie de la ferme à la table prévoit déjà des mesures visant à réduire l’utilisation de l’azote d’ici 2030. Aujourd’hui, celles-ci doivent être accélérées rapidement, à la fois en fixant un objectif plus ambitieux et plus urgent de réduction de l’utilisation de l’azote et par des mesures spécifiques telles que des conseils gratuits en matière de gestion des nutriments pour les agriculteurs et une aide à l’investissement accélérée pour améliorer l’efficacité, couvrant la gestion du lisier ainsi que les engrais inorganiques. Il s’agit d’un domaine dans lequel une modification rapide des projets de plans stratégiques de la PAC des États membres serait particulièrement utile et opportune.
C’est un excellent exemple de la raison pour laquelle la stratégie de la ferme à la table doit être exploitée pour assurer un plan cohérent plutôt que de la repousser.
La question de l’élevage
Le bétail consomme environ 60% des céréales produites en Europe ainsi que la plupart des oléagineux sous forme d’aliments concentrés. Bien qu’il existe un consensus scientifique considérable sur le fait que la consommation moyenne de produits animaux en Europe est trop élevée du point de vue de la santé et constitue également une cause principale d’émissions de gaz à effet de serre agricoles et d’autres formes de pollution, la production reste globalement inchangée. La production de viande de volaille, basée presque exclusivement sur des aliments concentrés, a augmenté d’environ 30% depuis 2010.
Les prix des céréales et des oléagineux sur le marché mondial ont augmenté pour un certain nombre de raisons, notamment la sécheresse dans certaines régions d’approvisionnement, désormais exacerbée par les perturbations des importations en provenance d’Ukraine, en particulier de maïs et d’oléagineux. Cela crée des pressions sur les revenus de nombreux éleveurs, en particulier ceux qui dépendent des aliments achetés. Cependant, c’est aussi un signal de forte demande de céréales à d’autres fins, notamment pour la consommation humaine directe. Calculs initiaux basés sur le modèle GlobAgri2 suggère que potentiellement 7 millions d’hectares de terres et 23 millions de tonnes de céréales pourraient être libérés en réduisant de 15 % la production du bétail le plus dépendant des céréales (porc et volaille) et la production d’autres animaux (viande bovine et lait) de 5 %. Il s’agit d’une nouvelle incitation à réfléchir à l’avenir du secteur de l’élevage, parallèlement à d’autres besoins établis pour: réduire les émissions de gaz à effet de serre et d’ammoniac, réduire la dépendance à l’égard de sources d’aliments non durables, améliorer le bien-être des animaux d’élevage et réduire l’ampleur de la consommation d’antimicrobiens.
Le coût de la priorité accordée aux régimes d’alimentation intensive du bétail est souligné par la vague de pétitions des États membres pour permettre à leurs grands agriculteurs d’abandonner l’un de leurs principaux engagements environnementaux dans le cadre du régime de paiements de la PAC et des protéagineux végétaux. Les terres concernées par ce débat jusqu’à présent sont principalement de petits segments de grandes zones arables qui ne sont pas cultivées (jachères), qui font partie des zones d’intérêt écologique (EPT) ayant l’impact le plus positif sur la biodiversité. De plus, si la plantation devait être pratique et rentable (ce qui n’est pas une hypothèse triviale), les rendements seraient toujours inférieurs à la moyenne et la contribution à l’approvisionnement modeste, car les jachères ont une faible productivité. Le choix entre les avantages marginaux pour les éleveurs et la production (par rapport à la réduction de la demande d’aliments pour animaux, comme illustré ci-dessus) et l’augmentation des dommages environnementaux est difficile.
La stratégie de la ferme à la table est un cadre pour relever ces défis. Dans certains cas, une réduction du cheptel sera nécessaire, comme cela est actuellement discuté aux Pays-Bas, avec de généreux paiements compensatoires à l’ordre du jour. Faire avancer ce débat au niveau de l’UE plutôt que de le reporter devrait être la voie à suivre maintenant. Dans le même temps, une approche plus audacieuse de la planification d’une transition juste dans l’agriculture de l’UE donnerait plus de confiance aux États membres et aux exploitations agricoles qui s’inquiètent des coûts de l’ajustement. Les mesures à court terme visant à soutenir les systèmes d’élevage à forte consommation d’intrants ne remplacent pas la planification accélérée d’une approche plus durable de la production de viande et de produits laitiers en Europe. En outre, il est très opportun d’orienter les fonds de la PAC vers cet objectif. Avant que les projets de plans stratégiques de la PAC ne soient finalisés au cours des prochains mois, il est maintenant possible d’intégrer des mesures d’aide transitoires supplémentaires pour les exploitations d’élevage adoptant des formes plus ambitieuses de durabilité. Cela semble plus approprié que d’acheminer des montants croissants de subventions à la production vers le secteur de l’élevage: des chiffres récents de la Commission montrent que presque tous les États membres ont des niveaux élevés d’aide directe au revenu dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC et qu’environ 70 % de ces fonds sont consacrés au secteur de l’élevage.3
En conclusion
Certaines des propositions contenues dans le premier projet de document de la Commission sur la sécurité alimentaire, qui doit être publié ce mercredi 23 mars, porteraient sur des objectifs bien fondés, tels que l’acheminement des aliments là où ils sont nécessaires. Cependant, le secteur agricole a besoin d’une approche plus stratégique, en avançant une transition, en réexaminant le rôle des systèmes d’élevage, en réduisant le niveau d’apports d’azote (et donc la dépendance) et en adoptant plutôt qu’en édulcorant les mesures clés dans le cadre du pacte vert. Dans toute l’Europe, il est entendu que le statu quo devra changer après la guerre en Ukraine. Et l’agriculture ne fait pas exception
Références
1 Agra Faits n° 24-22
2 Calculs par IDDRI – contacter Pierre-Marie Aubert à pierremarie.aubert@iddri.org
3 Dix-neuf États membres prévoient une mise en œuvre supérieure à 10 % des paiements directs et la plupart du temps proches de leur plafond, deux États membres prévoient environ 10 % et quatre États membres moins de 5 % de leurs enveloppes de paiements directs. Le budget total pour les paiements directs jusqu’en 2027 s’élève à 291 milliards d’euros. Les chiffres relatifs au niveau global des dépenses de la PAC pour le soutien couplé ne sont pas publiés.
Sources
- IEEP (Institut for European Environmental Policy)
Publié le 23/03/2022 09:01
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